Apr 012017
 

Slutsatserna i den nedtystade ESO-rapporten, som ingen större redaktion rapporterat om, är förödande vad gäller de senaste decenniernas liberala reformer, inte minst vad gäller det ”fria skolvalet” (se mer om skolan i separat artikel nedan). Rapporten är författad av Per Molander, med lång erfarenhet inom statsförvaltningen och analys av välfärdssystemen [länk].

De generella slutsatserna i rapporten

”I rapporten redovisas en sammanvägd utvärdering av NPM (New Public Management) reformer i Sverige och utomlands. Effekter är både positiva och negativa. De positiva effekter som har registrerats – ökat utbud, sänkta kostnader – har dock mer att göra med alternativ och konkurrens än med ägarform. Till de negativa effekterna hör ökad budgetbelastning, kvalitetsproblem och ökad risk för korruption.

I flera fall har genomförda reformer haft föga anknytning till de faktiska problem som har funnits inom respektive verksamhetsområde och konsekvensanalyserna före beslut har ibland varit otillräckliga. Ett exempel är att pensionsreformen motiverades av att det tidigare pensionssystemet inte var långsiktigt hållbart givet de förutsedda demografiska förändringarna, men premiepensionssystemets NPM-inspirerade komponent, det så kallade fondtorget, har i genomsnitt försämrat utfallet för de blivande pensionärerna.

Valfrihetssystemen har inneburit ökat utbud och inflytande för brukarna på vissa områden, men detta ökade inflytande fördelar sig ojämnt över befolkningen och har dessutom ibland lett till oönskade effekter. Valfrihetssystem baserade på skolpengar och andra liknande ersättningsschabloner har dessutom den egenskapen att hela vinsten med den produktivitetsökning som eventuellt åstadkoms stannar hos producenten. Ur ett offentligfinansiellt perspektiv är de därför ointressanta.

Man har också underskattat de långsiktiga effekterna av att släppa in privata producenter, konsekvenser som inte finns med i beslutsunderlagen och som naturligen inte kommer med i de utvärderingar av NPM-reformerna som har genomförts. Privata aktörer söker olika vägar att öka vinsterna i verksamheten och kan då bidra till att belastningen på den offentliga budgeten ökar i stället för att minska. Återverkningarna kan också bli politiska, som i fallet med privata fångvårdsanstalter i USA, där producentorganisationerna systematiskt arbetar för förlängda strafftider, i strid med vad den kriminologiska forskningen rekommenderar.

I rapporten analyseras tre sektorer närmare – utbildning, hälso- och sjukvård och socialförsäkring. Utbildningssystemet har genom- gått särskilt stora förändringar. Vissa av dessa har anknytning till NPM-doktrinen – skolpengar, fri etableringsrätt med låga krav på anordnarna – medan andra, främst det ökade kommunala ansvaret och den förändrade pedagogiken, har skett oberoende av den. Intressant är dock att de framförda motiven för det starkt ökade kommunala ansvaret åren runt 1990 – de föregivna vinsterna med decentralisering, resultatstyrning, anpassning till lokal efterfrågan – i stora delar sammanfaller med vad som har fått motivera NPM- förändringar.

Tre förhållanden dominerar utfallet av den förändrade skol- politiken: försämrade resultat, ökad spridning av resultaten till följd av ökad sortering av eleverna och betygsinflation. Prestationerna i den svenska skolan har fallit stadigt under ett par decennier. Flera faktorer har bidragit till detta. De försämrade villkoren för lärarkåren och de effekter som de har haft på rekryteringen till yrket, en otydlig central styrning av undervisningens innehåll, avvecklingen av den centrala läromedelsgranskningen och en allmän oklarhet om den pedagogiska kärnan är några av de viktigare. Mycket markerad är nedgången i den kvalitetsjusterade lärartätheten. En del av detta kan återföras på det ökade kommunala ansvaret, men de privata skolorna förstärker effekten genom att ha både lägre lärartäthet och fler lärare utan behörighet än de kommunala.

De svenska erfarenheterna av skolvalet överensstämmer med de internationella: skolvalet påverkar inte nämnvärt den allmänna prestationsnivån, men sorteringen av elever förstärks. Vid sidan av den spontana sortering som uppkommer till följd av elevers och föräldrars val finns också belägg för att de privata skolorna sorterar bland de sökande eleverna, i strid med gällande regelverk. Konkurrensen om eleverna har också lett till betygsinflation, efter- som betygen är ett huvudinstrument i marknadsföringen. Det föreligger ett dubbelt glapp, dels mellan nationella prov och betyg, dels mellan den lokala rättningen av de nationella proven och kontrollrättningar av externa bedömare. Konsekvensen är att betygssystemet urholkas på sitt informationsvärde.

Inom hälso- och sjukvården är förändringarna än så länge mindre långtgående, eftersom privata vårdgivare har funnits länge inom systemet och det obligatoriska vårdvalet genomfördes relativt nyligen. En viss ökning av utbudet har skett framför allt i de mer tätbefolkade områdena, med åtföljande ökade utgifter. Det finns en tendens till koncentration av mindre vårdkrävande patienter hos de privata vårdgivarna, vilket med gällande ersättningssystem kan innebära en felaktig tilldelning av resurser. Vårdvalet har också haft negativa effekter i form av ökad förskrivning av antibiotika och har i viss utsträckning också lett till fler och längre sjukskrivningar.

Avregleringen av apoteksmarknaden har lett till ett ökat utbud, men koncentrerat till tätbefolkade områden. Tillgängligheten har ökat genom längre öppettider och försäljning av icke receptbelagda preparat utanför apoteken. Samtidigt befaras detta leda till överkonsumtion av vissa läkemedel.

Inom socialförsäkringen har NPM-inspirerade förändringar genomförts i pensionssystemet genom premiepensionerna och i assistansersättningen. Ett ökat privat inslag i den ordinarie socialförsäkringen har också kommit med avtalsförsäkringarna. Valet till premiepensionen engagerade två tredjedelar av de blivande pensionärerna vid lanseringen, men aktiviteten bland nytillkommande i systemet har sedan sjunkit drastiskt och ligger nu under 1 procent. Förvaltningskostnaderna är höga i de privata fonderna trots aktivt förhandlande från Pensionsmyndighetens sida, och spridningen i utfall bland de blivande pensionärerna är hög. Det statliga alternativet i 7 AP-fonden har utvecklats väsentligt bättre än den genomsnittliga privata fonden, samtidigt som förvaltningsavgiften har varit avsevärt lägre.

I assistansersättningen har mottagarna av förmånen total frihet i valet av anordnare, och de privata företagen dominerar nu utbudet. Detta har, tillsammans med en otydlig lagstiftning och den schablonbaserade ersättningen, bidragit till en kraftig utgiftsökning.

I takt med att den offentliga socialförsäkringen har avlägsnat sig från inkomstbortfallsprincipen har avtalsförsäkringarna vuxit i betydelse. De anställda som inte täcks av kollektivavtal saknar sådan försäkring, och det föreligger också ett underutnyttjande, därför att alla inte känner till de kompletterande försäkringarna. Avtalsförsäkringarna leder dessutom till högre förvaltnings- kostnader, eftersom det krävs dubbla system för en försäkring.

Sammanfattningsvis framstår de NPM-inspirerade reformerna inte som adekvata svar på de problem som har identifierats för den svenska offentliga sektorn. Det finns därför starka skäl att ompröva en del reformer.

 

Milton Friedman

 

Specifika policyslutsatser

För de tre politikområden som studerats särskilt i rapporten dras följande policyslutsatser.

Beträffande utbildningspolitiken:

–  Det offentliga ansvaret för utbildningssystemet måste förläggas på rätt nivå för att de nationella intressena knutna till utbildningen ska kunna tillgodoses på ett korrekt sätt. Staten måste därför återta det fulla ansvaret för skolan från kommuner och privata huvudmän.

–  De privata skolorna presterar inte bättre än de kommunala, när hänsyn tas till förutsättningarna. De har inte bidragit till innovationstakten utan når resultat genom att elever sorteras och att lärartätheten därmed kan sänkas. Om man underkänner kommunerna som huvudmän för skolan, bör detta i konsekvensens namn också gälla privata utförare.

Skolvalet leder till betygsinflation och ökad sortering av eleverna utan att ha signifikanta effekter på den allmänna prestationsnivån. Det bör avvecklas och ersättas med prioriterade önskemål om placering som får stämmas av mot samhälleliga mål om likvärdighet och integration.

 

Beträffande hälso- och sjukvården:

–  Landstingen ges frihet att själva avgöra i vilken utsträckning valfrihet och fri etableringsrätt ska tillämpas, så att bättre förut- sättningar för en utvärdering av vårdvalet skapas.

–  Ersättningssystemen utformas så att de så väl som möjligt återspeglar faktiska kostnader hos vårdgivarna.

 

Beträffande socialförsäkringen:

–  Taket höjs i den offentliga försäkringen, så att principen om inkomstbortfall respekteras också i praktiken. Finansiering kan ske genom en avgiftsväxling mot avtalsförsäkringarna, som i motsvarande mån blir obehövliga.

–  Premiepensionssystemet avvecklas. Om valfrihet anses önsk-värd, bör ett begränsat antal fonder upphandlas och förvaltas i offentlig regi.

–  Assistanstjänster upphandlas regionalt och lokalt, så att mottagarna av sådana tjänster kan välja mellan ett antal anordnare. Frigjorda resurser kan användas för höjd ambitionsnivå eller sparas in.”